生物安全和傳染病防治的立法完善
一、前言
澳門特別行政區(qū)在行政長(zhǎng)官帶領(lǐng)下因應(yīng)新型冠狀病毒疫情發(fā)展情況果斷和迅速采取了一系列應(yīng)變措施，成效有目共睹。其中，根據(jù)新型冠狀病毒感染應(yīng)變協(xié)調(diào)中心的科學(xué)評(píng)估，為有效降低新型冠狀病毒在澳門傳播的風(fēng)險(xiǎn)，特區(qū)政府公布下列特別措施：
（一）關(guān)閉賭場(chǎng)；
（二）關(guān)閉電影院、劇院、室內(nèi)游樂(lè)場(chǎng)、游戲機(jī)及電子游戲室、網(wǎng)吧、桌球室、保齡球場(chǎng)、蒸氣浴室、按摩院、美容院、健身院、健康俱樂(lè)部、“卡拉OK”場(chǎng)所、酒吧、夜總會(huì)、的士高、舞廳及歌舞廳。
行政長(zhǎng)官在新聞發(fā)布會(huì)上表示，關(guān)閉賭場(chǎng)自二零二零年二月五日起十五日，會(huì)因應(yīng)疫情發(fā)展決定延長(zhǎng)與否。
根據(jù)《傳染病防治法》第二十三條[1]、第二十四條第一款及第二款[2]，以及第二十五條第一款（七）項(xiàng)[3]的規(guī)定，行政長(zhǎng)官作出批示并將之刊登在《澳門特別行政區(qū)公報(bào)》上。法律賦予行政長(zhǎng)官作出相關(guān)措施的權(quán)力，以控制疫情擴(kuò)散或蔓延，使有關(guān)措施推之有據(jù)，行之有效。特區(qū)政府其后重新評(píng)估，上述(1) 關(guān)閉賭場(chǎng)措施已解除，賭場(chǎng)在符合一定條件后恢復(fù)營(yíng)業(yè)，而 (2) 場(chǎng)所關(guān)閉令亦于3月2日起獲解除。
簡(jiǎn)言之，為防止傳染病在澳門特別行政區(qū)傳播或蔓延，僅在《傳染病防治法》第二十三規(guī)定緊急情況下及按照第二十四條程序，可采取第二十五條所定的某特別措施，而這些措施具有例外、臨時(shí)及緊急性質(zhì)，而大家無(wú)需過(guò)份擔(dān)心，因在緊急情況消除后，這些臨時(shí)措施亦會(huì)被廢止。本人對(duì)特區(qū)政府采取上述措施表示認(rèn)同，因?yàn)楝F(xiàn)階段最重要是將旅客和廣大居民包括員工的健康放在首位，并期望政府因應(yīng)疫情變化適時(shí)調(diào)整應(yīng)變措施。
二、傳染病防治及相關(guān)罰則
根據(jù)《傳染病防治法》第二十五條第一款規(guī)定，行政長(zhǎng)官可依不同情況命令適用下列特別措施：
（一）限制可能導(dǎo)致傳染病傳播的有人群聚集的社交、文化、康樂(lè)或體育等活動(dòng)的舉行，以及限制特定場(chǎng)地的在場(chǎng)人數(shù)；
（二）將有受到傳染病感染危險(xiǎn)的在特定地方的人或特定群體的人隔離、限制其活動(dòng)或?yàn)槠浠顒?dòng)設(shè)定條件；
（三）限制或禁止感染、懷疑感染傳染病或有受到傳染病感染危險(xiǎn)的非本地居民進(jìn)出澳門特別行政區(qū)；
（四）限制或禁止來(lái)自有傳染病發(fā)生、爆發(fā)或流行的國(guó)家或地區(qū)的非本地居民進(jìn)出澳門特別行政區(qū)；
（五）限制或禁止出入特定區(qū)域或場(chǎng)所；
（六）限制或禁止特定區(qū)域的交通；
（七）限制或禁止導(dǎo)致或可能導(dǎo)致傳染病發(fā)生或傳播的某類行業(yè)的經(jīng)營(yíng)或某類場(chǎng)所的運(yùn)作；
（八）限制或禁止導(dǎo)致或可能導(dǎo)致傳染病發(fā)生或傳播的某類動(dòng)物的擁有或飼養(yǎng)，又或?qū)⑵湓讱⒓巴咨铺幚硎w；
（九）限制或禁止導(dǎo)致或可能導(dǎo)致傳染病發(fā)生或傳播的某類財(cái)物或產(chǎn)品的售賣、使用，又或?qū)⑵滗N毀；
（十）征用財(cái)產(chǎn)或服務(wù)；
（十一）免除公共實(shí)體為取得必要的財(cái)產(chǎn)或服務(wù)所需的若干法定手續(xù)；
（十二）免除從外地前來(lái)澳門特別行政區(qū)從事有關(guān)工作且在當(dāng)?shù)鼐邔I(yè)資格者的專業(yè)資格認(rèn)可；
（十三）全部或部分中止公共部門的運(yùn)作。
倘不遵守第二十五條第一款（一）、（二）或（五）至（九）項(xiàng)所定措施 (即包括行政長(zhǎng)官已宣布措施) 者，處最高二年徒刑，或科最高二百四十日罰金。
此外，《傳染病防治法》也規(guī)定了其他違反防疫措施的其他處罰，包括: (一) 對(duì)進(jìn)入澳門特別行政區(qū)的人，倘拒絕填寫涉及傳染病的性質(zhì)及病征的特定申報(bào)書，或?yàn)樘颖茉摲伤ù胧?，申?bào)虛假資料者，又或拒絕接受有關(guān)傳染病的醫(yī)學(xué)檢查，均會(huì)被處最高六個(gè)月徒刑，或科最高六十日罰金。然而，筆者認(rèn)為，有關(guān)規(guī)定僅針對(duì)進(jìn)入澳門特別行政區(qū)的人申報(bào)虛假資料的情況，對(duì)于其他情況，如本澳就診者向醫(yī)生隱瞞病史、旅游史或接觸史者則欠缺明確規(guī)范，日后有必要作出檢視，以便更嚴(yán)謹(jǐn)對(duì)作出不實(shí)經(jīng)歷等重要情況之規(guī)范；（二）對(duì)感染、懷疑感染傳染病的人或有受到傳染病感染危險(xiǎn)的人，倘不遵守有關(guān)當(dāng)局指定的時(shí)間及地點(diǎn)接受醫(yī)學(xué)觀察或醫(yī)學(xué)檢查，將處最高六個(gè)月徒刑，或科最高六十日罰金，除可能承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任外，對(duì)于違反者尚可被要求接受強(qiáng)制隔離；倘若不遵守強(qiáng)制隔離，又或已被限制進(jìn)行某種活動(dòng)或從事某種職業(yè)，又或?yàn)檫M(jìn)行某種活動(dòng)或從事某種職業(yè)設(shè)定條件時(shí)，處最高一年徒刑，或科最高一百二十日罰金。
針對(duì)上段 (一) 、(二) 所指的違法者 (包括但不限于申報(bào)虛假資料者)，上述法律不排除直接適用已訂定更重刑罰的其他法律，例如倘符合偽造文件罪的構(gòu)成要件，《刑法典》規(guī)定處最高三年徒刑或科罰金 (如偽造公文書，行為人更處一年至五年徒刑)。此外，對(duì)確診、懷疑感染新型冠狀病毒肺炎的人或有受到感染危險(xiǎn)的人，有關(guān)當(dāng)局也可對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)制隔離。
倘涉毀損醫(yī)療物品或其他物件，按照《澳門刑法典》規(guī)定，故意使物件全部或部分毀滅，又或使之損壞、變形或失去效用者，一旦罪成可處最高三年徒刑或科罰金 (然而，倘存在加重情節(jié)或者特別加重情節(jié)，《刑法典》第二百零七條對(duì)相關(guān)加重?fù)p毀罪分別可判處至五年徒刑或判處兩年至十年徒刑。
另外，市民不應(yīng)散布未經(jīng)證實(shí)的消息，因?yàn)榧词宫F(xiàn)階段《民防綱要法》(法案) 內(nèi)規(guī)定的“謠言罪”尚未生效，然而，上述已生效多年《傳染病防治法》已特別規(guī)定了“散布流言引起恐慌罪”，且根據(jù)相關(guān)規(guī)定，由于行政長(zhǎng)官已透過(guò)批示公布命令適用特別措施，倘在特別措施的執(zhí)行期間，任何人意圖令居民受驚或不安，傳播與傳染病有關(guān)而其明知屬虛假的訊息，致使居民的正常生活受影響者，處最高一年徒刑，或科最高一百二十日罰金。關(guān)于該罪主觀要素方面，該法要求是特定故意，即意圖令居民受驚或不安。
而第6/96/M號(hào)法律 (妨害公共衛(wèi)生及經(jīng)濟(jì)之違法行為之法律制度) 亦對(duì)妨害公共衛(wèi)生及經(jīng)濟(jì)之違法行為作出規(guī)范和處罰，尤其包括第十九條（秘密屠宰動(dòng)物及交易）[4]、第二十三條（不法價(jià)格）[5]、第二十四條（囤積）[6]、第二十五條（取得人之囤積）[7]、第二十六條（毀滅及不法出口）[8]、第二十七條（財(cái)貨之征用）[9]和第二十八條（貨物欺詐）[10]。然而，有必要檢討擴(kuò)大上述規(guī)定的可處罰范圍，尤其增加第二十三至二十五條所列構(gòu)成違法事項(xiàng) (或范圍)，以便更有效規(guī)范商鋪借疫情之機(jī)隨意變更商品價(jià)格等行為。
為此，雖然特區(qū)在應(yīng)對(duì)疫情上政策措施立竿見影，我們不應(yīng)滿足于現(xiàn)狀，相反我們是時(shí)候在制度層面作更深入的思考，例如對(duì)于是次疫情所發(fā)生一系列受公眾關(guān)注或非議的社會(huì)上事件，例如就生物安全、隱瞞病史、轉(zhuǎn)售政府限購(gòu)計(jì)劃的口罩、借機(jī)變更商品價(jià)格的行為等均應(yīng)受嚴(yán)格規(guī)范約束或作制度上完善，為此，特區(qū)有必要啟動(dòng)就《傳染病防治法》和相關(guān)法規(guī)的檢討工作，進(jìn)一步強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障。
三、生物安全
在2019年10月21日召開的十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議上，全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)已正式提請(qǐng)審議《生物安全法（草案）》。針對(duì)我國(guó)法律對(duì)前一時(shí)期發(fā)生的生物技術(shù)謬用等行為和事件，缺乏相應(yīng)處罰規(guī)定的問(wèn)題，草案明確了相應(yīng)的責(zé)任及處罰。草案共七章共七十五條，范圍分為八大類：一是防控重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動(dòng)植物疫情；二是研究、開發(fā)、應(yīng)用生物技術(shù)；三是保障實(shí)驗(yàn)室生物安全；四是保障我國(guó)生物資源和人類遺傳資源的安全；五是防范外來(lái)物種入侵與保護(hù)生物多樣性；六是應(yīng)對(duì)微生物耐藥；七是防范生物恐怖襲擊；八是防御生物武器威脅。此外，在制度設(shè)置上，草案建立了通用的制度體系，如監(jiān)測(cè)預(yù)警體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、名錄清單管理體系、信息共享體系、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系、應(yīng)急體系、決策技術(shù)咨詢體系等，并明確了海關(guān)監(jiān)管制度和措施等。草案還設(shè)專章規(guī)定了生物安全能力建設(shè)，主要體現(xiàn)為通過(guò)加大經(jīng)費(fèi)投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才培養(yǎng)，鼓勵(lì)和扶持自主研發(fā)創(chuàng)新、科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展等途徑對(duì)生物安全工作給予財(cái)政資金支持和政策扶持等。在法律責(zé)任部分，草案還規(guī)定了對(duì)國(guó)家公職人員不作為或者不依法作為行為的處罰規(guī)定。(參見全國(guó)人大網(wǎng)頁(yè))
2020年2月14日中共中央總書記習(xí)近平主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議并對(duì)此發(fā)表了重要講話。他強(qiáng)調(diào)，確保人民群眾生命安全和身體健康，是我們黨治國(guó)理政的一項(xiàng)重大任務(wù)。既要立足當(dāng)前，科學(xué)精準(zhǔn)打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)，更要放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，針對(duì)這次疫情暴露出來(lái)的短板和不足，抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。
習(xí)近平在講話中尤指出，這次抗擊新冠肺炎疫情，是對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力的一次大考。要研究和加強(qiáng)疫情防控工作，從體制機(jī)制上創(chuàng)新和完善重大疫情防控舉措，健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力水平。
習(xí)主席并強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障，全面加強(qiáng)和完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，認(rèn)真評(píng)估傳染病防治法、野生動(dòng)物保護(hù)法等法律法規(guī)的修改完善。要從保護(hù)人民健康、保障國(guó)家安全、維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安的高度，把生物安全納入國(guó)家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國(guó)家生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控和治理體系建設(shè)，全面提高國(guó)家生物安全治理能力。要盡快推動(dòng)出臺(tái)生物安全法，加快構(gòu)建國(guó)家生物安全法律制度保障體系。
有見及此，本地區(qū)無(wú)論從總體國(guó)家安全觀或上述有關(guān)是次疫情的治理啟示上，除了檢視現(xiàn)有在本地區(qū)生效《生物多樣性公約》、《禁止細(xì)菌（生物）及毒素武器的發(fā)展、生產(chǎn)及儲(chǔ)存以及銷毀這類武器的公約》、《國(guó)際遺傳工程和生物技術(shù)中心章程》及《〈國(guó)際遺傳工程和生物技術(shù)中心章程〉關(guān)于中心所在地的議定書》、《傳染病防治法》、《動(dòng)物保護(hù)法》、《訂定禁止取得、飼養(yǎng)、繁殖或進(jìn)口若干品種的犬只及動(dòng)物》、《衛(wèi)生檢疫及植物檢疫》、《食品安全法》、《預(yù)防及遏止恐怖主義犯罪》、《對(duì)外貿(mào)易法》和第245/2014號(hào)行政長(zhǎng)官批示核準(zhǔn)《澳門特別行政區(qū)植物檢疫性有害生物列表》等涉及生物安全、生物武器和科學(xué)應(yīng)用 (制造生物制劑) 等相關(guān)法規(guī)外，澳門特別行政區(qū)有必要前瞻性地借鑒《生物多樣性公約》、《卡塔赫納生物安全議定書》、我國(guó)有關(guān)生物安全的立法和規(guī)劃，以及結(jié)合本地實(shí)況不斷完善本地立法，并將生物安全列入總體國(guó)家安全的本地立法規(guī)劃內(nèi)。
四、小結(jié)
綜上，雖然特區(qū)在應(yīng)對(duì)疫情上政策措施立竿見影；然而，我們不應(yīng)滿足于現(xiàn)狀，相反我們是時(shí)候在制度層面作更深入的思考，例如對(duì)于是次疫情所發(fā)生一系列受公眾關(guān)注或非議的社會(huì)上事件，例如就生物安全、隱瞞病史、轉(zhuǎn)售政府限購(gòu)計(jì)劃的口罩、借機(jī)變更商品價(jià)格的行為等均應(yīng)受嚴(yán)格規(guī)范約束或作制度上完善，為此，特區(qū)有必要啟動(dòng)就《傳染病防治法》和相關(guān)法規(guī)的檢討工作，進(jìn)一步強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障。而將生物安全上升為國(guó)家安全后，相應(yīng)的變化更有其重要意義，包括但不限于：
（一）生物安全可以更明確地被納入國(guó)家安全監(jiān)管領(lǐng)域，并納入統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，即澳門特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全委員會(huì)。而該委員會(huì)是協(xié)助行政長(zhǎng)官就澳門特區(qū)維護(hù)國(guó)家安全事務(wù)進(jìn)行決策并負(fù)責(zé)執(zhí)行統(tǒng)籌工作的機(jī)關(guān)。特區(qū)有必要前瞻性地借鑒《生物多樣性公約》、《卡塔赫納生物安全議定書》、我國(guó)有關(guān)生物安全的立法和規(guī)劃，以及結(jié)合本地實(shí)況不斷補(bǔ)充完善本地立法，并將生物安全列入總體國(guó)家安全的本地立法規(guī)劃內(nèi)。這有助于今后特區(qū)進(jìn)一步完善維護(hù)國(guó)家安全法律制度的配套和相應(yīng)應(yīng)急預(yù)案機(jī)制，以便更有效地維護(hù)國(guó)家安全和各項(xiàng)安全措施能在本地有效且統(tǒng)一地落實(shí)，有利于防范生物恐怖襲擊和傳染病傳播。
（二）加快有關(guān)生物安全和其他相關(guān)安全的法規(guī)，包括《動(dòng)物防疫法》法案、《民法綱要法》法案的立法進(jìn)度，以及進(jìn)一步完善《傳染病防治法》及公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)等。
（三）相關(guān)安全領(lǐng)域的科研和扶持政策可以更有針對(duì)性，尤其政府可加大對(duì)傳染病防治和公共衛(wèi)生等領(lǐng)域的支持力度。
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? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?(廣東省粵港澳合作促進(jìn)會(huì)法律專業(yè)委員會(huì)澳門主任)
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注釋：
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